Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet : Doelen, normen en afwegingen bij de kwaliteit van de leefomgeving. Hoofdrapport

Abstract

Bij dit rapport is een bijlagenrapport verschenen In 2018 moet de nieuwe Omgevingswet van kracht worden. Deze stelselherziening brengt bestaande regels over beheer en gebruik van de leefomgeving bij elkaar om de besluitvorming over projecten in de leefomgeving te vereenvoudigen en verbeteren. Ook normen voor de kwaliteit van de leefomgeving vallen onder de stelselherziening. In de ondersteuning van dit proces heeft het RIVM een groot aantal milieunormen op een rij gezet en de normen geëvalueerd. Daarbij is gelet op hoe de normen zich tot elkaar verhouden, hoe goed ze zijn onderbouwd en hoe ze uitpakken in de praktijk. De nadruk lag op normen voor de doelen gericht op gezondheid en veiligheid. In Nederland geldt als uitgangspunt dat onnodige belasting van de omgevingskwaliteit moet worden vermeden. Mens en milieu worden tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte gezondheids- en milieurisico's beschermd. In de afgelopen decennia is het dankzij deze uitgangspunten, en door gebruik te maken van normen, gelukt om ons land op veel terreinen schoner, gezonder en veiliger te maken. Wel blijkt dat het geheel van normen ingewikkeld is. Er kan niet snel inzichtelijk worden gemaakt hoe de normen eraan bijdragen dat deze doelen worden behaald. Dit komt enerzijds omdat er geen eenduidig praktijkgericht beeld is van wat we onder gezondheid en veiligheid verstaan. Anderzijds doordat normen op uiteenlopende manieren zijn bepaald en op verschillende manieren worden gebruikt. De normen houden bovendien geen rekening met een opeenstapeling van risico's, terwijl die zich in de praktijk wel voordoet In aanvulling op de normen is een 'indicator' in ontwikkeling bij het RIVM, waarmee wel combinaties van effecten van meerdere leefomgevingsfactoren op ziekte en sterfte in beeld kunnen worden gebracht, zoals luchtvervuiling en geluidbelasting. Met deze indicator kunnen burgers en bestuurders keuzes maken over de inrichting van hun gebied. Tot slot geldt dat morele dimensies van invloed zijn op afwegingen over onzekere, complexe of omstreden risicoproblemen waarbij schadelijke effecten worden vermoed, zoals de ondergrondse opslag van CO2, toepassing van nieuwe technologie of boren naar schaliegas. Bij de besluitvorming over deze vraagstukken moet worden omgegaan met onzekerheid doordat eenduidige wetenschappelijke onderbouwing ontbreekt. Morele dimensies, die dan van invloed zijn op de besluitvorming, zijn bijvoorbeeld vrijwilligheid (wordt een gezondheidsbedreiging aan burgers opgelegd of is sprake van een eigen keuze?) en billijkheid (worden de lusten en de lasten eerlijk verdeeld?). In deze gevallen is het van belang dat de overheid tijdig de dialoog over mogelijke morele dimensies met belanghebbenden aangaat. Dit rapport reikt hulpmiddelen aan die deze dialoog ondersteunen.

The new National Planning Policy Framework will come into force in 2018. This system review combines existing regulations covering management and use of the environment in order to simplify and improve the decision making for projects in the environment. Standards for the quality of the natural environment are also covered under this system review. In support of this process the RIVM has compared and evaluated a large number of environmental standards. Thereby is taken into consideration how the standards interrelate, how well they are substantiated and how they work in practice. The emphasis lay on standards for the goals for 'health' and 'safety'. In the Netherlands the basic principle is applied that an unnecessary load on the environmental quality should be avoided. Man and the environment are protected against health and environmentally unacceptable risks. Thanks to this principle over the last decades and thankfully with the use of these standards it has been made possible at many locations to make our country cleaner, healthier and safer. However: the set of standards is rather complicated. It is not possible to provide a quick impression of how the standards contribute towards achieving the goals. This is because, on the one hand, there is no clear practice-focused description of the definition of health and safety. On the other hand, because standards are defined and used in different and varying ways. Furthermore, the standards do not take into account an accumulation of risks, whereas these do occur in practice. In addition to standards, RIVM is developing an 'indicator' whereby combinations of effects of a number of natural environment factors on sickness and death can be brought into the picture, such as air pollution and noise hinder. With these indicators the public and decision-takers can make choices about the spatial planning of the area. Finally it appears that moral dimensions are of influence when considering uncertain, complex or controversial risk problems whereby harmful effects are suspected, such as underground storage of CO2, the use of new technologies or drilling for shale gas. At decision-making over these issues it is necessary to take uncertainties into account because unambiguous scientific substantiation is missing. Moral dimensions, which then affect the decision making, for instance are the degree of voluntariness (is a health threat to the public applied or is there freedom of choice?) and fairness (are the benefits and obligations fairly distributed?). In these cases it is of importance that the government will start a timely dialogue with stakeholders concerning these possible moral issues. This rapport provides tools to those who support this dialogue.